逐步实现义务教育阶段教科书免费供给:首都教育现代化的重要选择

发布时间: 2013-03-21 来源: 必威 发布者:yxh

 论文提要:

免费是义务教育高标准、高质量发展的重要内容和基本保障。扩大义务教育免费的范围和程度是北京市实现教育现代化过程中基础教育发展的必然选择,教科书免费供给是落实义务教育免费制度的重要措施之一。从北京市2010年义务教育阶段的学生人数、教科书价格和经费投入目标看,从现在起到2010年逐步实现义务教育阶段教科书的免费供给是可能的。免费供给的推进应从北京市当前的实际情况出发,在统一认识、确保投入、统筹规划、出台措施、加强管理等方面做好工作,有计划、分步骤、规范地实现。

 

主 题 词:北京市  义务教育  教科书免费供给 

 

逐步实现义务教育阶段教科书免费供给:

                   首都教育现代化的重要选择

 

北京继“八五”期间在全国率先普及九年义务教育后,一直致力于义务教育质量的提高。免费是义务教育高标准、高质量发展的重要内容和基本保障,目前世界上义务教育发展水平较高的国家都在致力于义务教育免费范围的扩大,而其中教科书免费是大部分国家落实义务教育免费政策的重要选择。北京作为全国的首善之区,在实现教育现代化的过程中理应逐步扩大义务教育免费的范围,教科书免费供给就是落实义务教育免费制度的重要选择之一。本文就北京市实施义务教育阶段教科书免费供给的必要性、可行性进行探讨,并结合实际提出一些建议。

 

一、北京市逐步实现义务教育阶段教科书免费供给的必要性

(一)义务教育阶段教科书免费供给是义务教育高标准、高质量发展的客观要求

义务教育是适龄儿童和少年必须接受的,国家、社会、家庭必须予以保证的国民基础教育,具有强制性、普及性和公共性等特征;而“免费”是否是义务教育的本质特征却有争论,并且从实际发展看,义务教育和免费教育也并不是同步实施的;但在世界范围内,大部分国家在义务教育的稳定、成熟阶段基本上都采取了不同范围、不同程度的免费措施,但具体在哪一个阶段、哪一个范围、哪一种程度上实行免费政策,则取决于国家或地区的经济发展水平和政府增加义务教育拨款的能力。从义务教育高标准、高质量的发展看,免费范围和力度的扩大是重要内容和基本保证。

从义务教育采取免费政策的国家、地区的实践看,免费的范围和程度各有不同,但一般都是先免收学费、杂费,然后扩大到免费供应教科书以至其他学习用品,甚至免费供应午餐、免费医疗以及免收交通费、服装费等。德国是世界上最早实施义务教育的国家之一,其免费教育包括免交学费、杂费和书费,有些州还免收学习用品费。美国青少年儿童从幼儿园到高中毕业不需要花费任何费用,其义务教育阶段经常性开支的公共经费中就已包括教科书、教学材料等专用经费。法国早在1881?D1882年颁布的《费里法》里就确立了初等教育的三项基本原则:免费、义务和世俗性,其向义务教育阶段全体学生免费提供课本。日本在1890年的《小学校令》中就提出了“免费义务教育”的原则,其义务教育不收学费,还由国家免费提供教科书,并通过《义务教育经费国库负担法》等实施多种补助。朝鲜实行义务教育国家负责制,其义务教育免费的内容十分丰富,中小学教科书费用60%以上由国家补贴。俄罗斯对首次接受教育的人实施从小学到大学乃至大学后的免费教育,普通中小学学生除需自费购买文具外,不需再交其他费用,教科书也免费使用。印度1947年《宪法》第45条规定了“向儿童提供免费义务教育”的国家引导原则,规定“国家应努力在本宪法生效之日起的十年内为所有不满14岁的儿童提供免费义务教育,其部分邦也向贫穷学生提供免费午餐、校服和课本等。韩国更是努力推广教科书的免费供应,先从岛屿、偏僻地区的所有儿童开始,然后逐步普及到一般地区的儿童,1975年其初等义务教育有65.4%的儿童享受免费教科书,1979年则实现了全部免费的目标。泰国政府也从1983年起拨款开展“向要书学生出借课本”计划,贫困学生在校所用课本由政府提供,同时动员已毕业的学生向贫困学生捐送已用过的课本和图书。智利义务教育除了免除学费外,还向学生提供部分教材,经济困难学生还可免费得到书包、作业本、铅笔等在内的学习用品。

我国《义务教育法》第十条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费”,“国家设立助学金,帮助贫困学生就学”。而《义务教育法实施细则》第十七条规定:“实施义务教育的学校可以收取杂费”,“对经济困难的学生,应当酌情减免杂费”,“其他行政机关和学校不得违反国家有关规定,自行制定收费的项目及标准;不得向学生乱收费用”。按法律规定,目前我国义务教育阶段由学校使用的包括代收费在内的所有收费项目有杂费、住宿费和书本费三项,杂费和住宿费由省一级政府制定统一标准,书本费则按实际成本由学校代收并最后结算。虽然如此,但课本费仍是影响义务教育普及顺利推进的重要原因。据王蓉(2003)等的调查,当前在部分贫困县“买不起课本”被认为是孩子辍学的主要原因。为此,自2001年秋季开始,我国中央财政也每年拨出2亿元经费,为内蒙古、四川、重庆、贵州、云南等19个省(自治区、直辖市)的部分农村中小学生和特殊教育学生免费提供教科书;北京也从2002年秋季起开始对城乡贫困学生免费提供义务教育阶段所需教科书。

从国际经验和我国实际可见,免费是义务教育深入发展的重要内容和基本保障,而教科书免费则是义务教育高标准、高质量发展和扩大免费教育范围及程度的重要选择。

(二)逐步实现义务教育阶段教科书免费供给是北京教育现代化的重要选择

为适应未来十年北京率先在全国基本实现经济、社会和城市现代化的要求,到2010年首都教育改革和发展的总目标是在全国率先基本实现教育现代化。“首都教育”是与北京作为全国政治中心、学问中心的功能、地位相匹配,与弘扬先进学问、建设“首善之区”的要求相适应,以培养高素质人才为核心,以集成区域教育资源为优势,以优质、协调、开放、创新为特色的教育,其教育现代化的重要内容是基础教育特别是义务教育高标准、高质量的发展。《北京市“十五”时期教育发展规划》指出2005年教育事业的发展目标之一是“发展高标准、高质量的义务教育”;北京市委、市府2004年教育大会报告《关于实施首都教育发展战略率先基本实现教育现代化的决定》也指出:“基础教育的质量明显提高”,“促进义务教育高标准、高质量的均衡发展”,“落实和完善对家庭经济困难学生的‘两免一补’政策”;《首都教育2010发展纲要》指出:“九年义务教育的质量和水平大幅度提高”,“群体适龄儿童享受免费义务教育的程度进一步扩大”。可见,逐步扩大义务教育免费的范围、逐步实现义务教育阶段教科书免费供给是首都教育现代化的重要选择。

另外,我国义务教育实行在国务院领导下的,地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制,也即义务教育发展主要由省级人民政府统筹规划、实施和投入以县为主,国家主要确定教学制度、课程设置、课程标准,审定教科书等。从目前的情况看,要促进义务教育的均衡发展和优质发展,必须加大中央和省级人民政府的责任和投入力度,而对已率先普及九年义务教育和高中阶段教育的北京市来讲,中央对其义务教育的投入和转移支付必将很少,首都教育现代化的推进以及义务教育高标准、高质量的发展应主要由市政府(省级)进行规划、投入。从北京市的实际看,各区县教育发展差异较大,并且区县已负担了义务教育发展的绝大部分费用,要扩大义务教育的免费范围、实现教科书的免费供给,其费用将主要由市政府承担。

 

二、北京市在2010年实现义务教育阶段教科书免费供给的可行性

要实现教科书的免费供给,最重要的是要有相应的财力支撑和现实基础,而财力支撑能力取决于投入情况和免费提供教科书所需经费之间的差距,这涉及到以下几组数据:一是义务教育阶段的学生数,包括有多少小学生和中学生;二是义务教育阶段学生每年每生平均需要的教科书的总价;三是教育经费的投入情况。北京市实现义务教育阶段教科书免费供给必须与其经济、教育发展目标和实际情况相适应。

(一)北京市2010年义务教育阶段在校学生的大致数量

表一  北京市1991?D?D2003年幼儿园、小学、初中学生数变化情况(单位:人)

学年

幼儿园招生数

幼儿园毕业生数

幼儿园在校生数

小学招

生人数

小学在校生数

小学毕业生数

初中招

生人数

初中在校生数

1991

 

 

 

148300

1013268

132544

131010

338480

1992

 

 

 

157145

1001762

156306

155609

393649

1993

 

 

 

175853

1022166

157838

155768

444934

1994

 

 

 

186315

1024503

184566

183538

497174

1995

 

 

 

168903

1007301

183894

182984

525724

1996

?D?D

271752

112449

156898

999740

162030

160809

530854

1997

110345

253478

95140

124231

977323

146023

143872

492747

1998

99279

245046

93819

100415

919531

156194

154136

463937

1999

91996

237055

89463

94358

836655

175656

172706

473422

2000

85301

229012

91724

92002

743109

185059

183184

512351

2001

85842

217521

87892

91230

664443

167076

166174

525844

2002

79447

213794

91092

86406

594241

156683

156001

510055

2003

76879

199390

86465

82631

546530

123580

123666

453446

数据来源:北京市教育委员会统计资料。

从表一可见,北京市幼儿园招生、在校、毕业生人数逐年下降,2003年在8万左右;小学招生、在校生人数在1994年达到高峰,其中招生数从1997年大幅下降后逐年下降并趋于平稳;初中招生人数在2000年达到高峰后逐渐下降,在校生人数相对平稳。吴岩、刘永武、桑锦龙(2003)的研究:2002年,北京初中三年级人数18万人,达到历史高峰。随后,初三学生总数历年递减,到2005年为12.6万人,2006年为10万人,2007?D?D2009年,初中阶段各年级在校生的规模基本保持在9万人左右。王善迈、刘泽云、孙志军(2003)的预测,2008年北京小学、初中在校生数分别是525568人和303851人。由此可大致预测,“十五”期间,北京市义务教育阶段在校生的规模减少并逐渐趋于平稳,小学和初中每年招生人数和各年级在校生数大约保持在8万左右。如2004年及以后每年以8万为招生数的起点,可大致得出2010年义务教育阶段在校生数:小学约为48万左右,初中约为24万左右。学生人数的减少和相对平稳为义务教育阶段教科书的免费供给提供了契机。

(二)北京市2010年义务教育阶段教科书学年价格的大致情况

这里的教科书包括中小学用于课堂教学的教科书(含电子音像教材、图册)及必要的教学辅助资料(如语文的生字卡片、数学的口算卡等,但不含练习册等辅助材料)。目前北京市基础教育课程改革实验主要选用北京市义务教育课程改革实验教科书和人教社新课标教科书,2005年全市义务教育全部实行新课程后,按照课程实验包括整个小学或初中阶段的原则和九年一贯课程设置及实施的要求,2010年义务教育阶段教科书将主要使用上述两种。并且,随着国家对教科书价格管理力度的加大,不但教科书的出版发行实行保本微利原则,且对教科书的用纸、印刷质量、定价等均有比较严格的规定,也即教科书经试验推广后其价格将相对稳定。基于此,大家按照国家课程改革实验《义务教育课程设置表》(只统计国家课程教科书)对当前已出版的北京市义务教育阶段主要使用的两套教科书的学年价格进行统计,以作为2010年义务教育阶段教科书价格的参考。

表二  2004年北京市课改实验教科书和人教社新课标教科书学年大致价格* (单位:元)

教 科      

一年级

二年级

三年级

七年级

八年级

北京义务教育课程改革实验教科书

115.64**

173.35

197.75

251.19

238.35

人教社新课标教科书

150.80

165.50

189.45

247.85

255.20

*由于部分上/下册教科书价格是依据其中一个推断另一个,七、八年级按分科课程教科书计算,故学年教科书价格只是一个近似数;并且只统计了国家课程教科书价格,如果加上地方课程和校本课程教科书,实际教科书总价还会高一些。

**北京市义务教育课程改革实验教科书中一年级没有英语教科书,而人教社新课标教科书有,这是二者相差比较大的主要原因。

由此,可大致推测小学阶段学年教科书价格为150?D?D250元(六年级以接近七年级价格计),初中为250?D?D300元。基于2010年北京市义务教育阶段主要选用上述统计的两种教科书和教科书试验推广后价格相对稳定的情况,可大致以目前教科书的价格估算2010年教科书的价格。如以小学阶段教科书价格200/年、初中阶段275/年推算(数字为150?D?D250250?D?D300的中间数),2010年义务教育阶段小学所需教科书总价为9600万元,初中为6600万元,共计1.62亿元。

(三)北京市2010年教育经费投入的大致情况

表三  “九五”期间北京市教育经费投入情况

      

1995

2000

年均增长率

GDP(亿元)

1394.89

2478.76

12.19%

教育经费总量(千元)

4196304

12481924

24.36%

财政性教育经费(千元)

3515057

9026205

20.76%

预算内教育经费(千元)

2711909

7765872

23.42%

数据来源:19952001年中国教育统计年鉴[Z].北京:人民教育出版社,2002.

19952001年中国教育经费统计年鉴[Z].北京:中国统计出版社,2002.

从表三可见,“九五”期间北京市教育经费投入各项指标呈增长趋势。另据盛世明(2003)的统计,北京“九五”期间国家财政性教育经费占GDP的比例逐年增长,但每年的比例都还低于4%;预算内教育经费支出(包括城市教育费附加)在财政支出中的比例保持在18%-20%左右,高于国家规定的15%的要求。从总体上说,北京市目前教育经费投入增长较快,在全国居于前列,“十五”期间到2010年间教育经费的投入有较好的基础。

表四  北京市2010年经济发展和教育经费投入目标

2010年经济

发展目标

实现国内生产总值比2000年翻一番,2010年人均国内生产总值达到6000美金以上,国内生产总值年均增长9%左右;地方财政收入年均增长10%以上,地方财政支出年均增长6%

2005年教育经费投入目标

在确保教育经费三个增长的同时,进一步加大政府对教育的投入。保证全市财政支出总额中,教育经费所占比例逐年提高。实现全市财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。

2010年教育经费投入目标

在实现教育经费投入总量稳步增长、确保“三个增长”的基础上,2008年财政性教育经费占国民生产总值的比例提高到4.5%,预算内教育经费占财政支出的比例逐年增长。调整和优化教育结构,合理分配财政性教育经费在各级各类教育中的比例,初、中等教育的经费应保持在75%80%

资料来源:《北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》、《北京市十五时期教育发展规划》、《首都教育2010发展纲要》。

从表四可见,“十五”期间到2010年间,北京市教育经费投入的目标比“九五”期间更高,投入也将更多。依据2010年北京经济发展和教育经费投入目标可大致计算该年的教育经费投入情况。

表五  2010年北京市教育经费投入及义务教育阶段教科书总价所占比例大致情况

       

   

2000年增加

义务教育阶段教科书总价占2010年该项经费的比例

义务教育阶段教科书总价占该项经费增加值的比例

GDP(亿元)

4957.52

2478.76

0.33

0.65

财政性教育经费(亿元)

223.08*

132.82

0.73%

1.22%

初、中等教育财政性教育经费(亿元)

178.47**

134.70***

0.91%

1.20%

*《首都教育2010发展纲要》中是“2008年财政性教育经费占国民生产总值的比例提高到4.5%”,由于统计口径的差异,此处2010年的财政性教育经费依据其占国内生产总值(GDP)的4.5%计算而得。

**此值按初、中等教育经费占财政性教育经费的80%计算。

***此值为“2010年初、中等教育财政性教育经费-2000年初、中等教育预算内教育经费(43.77亿元)”而得。

另外,从义务教育阶段免费供给教科书国家的实践看,韩国1975年有65.4%的儿童(初等义务教育)享受免费教科书,1979年实现了全部免费的目标,其文教预算1970年占GNP2.9%1980年为3.0%1990年为3.3%,直到1996年也才为3.6%。泰国虽在1983年就拨专款向贫困生出借课本,但其1990年公共教育经费才占国民生产总值的3.8%。印度尼西亚向初等学校的儿童无偿提供教科书,中等学校的教科书原则上无偿出借,其(中央)公共教育经费1980年占国民生产总值的1.7%1990年为1.1%1994年前最高的年份1992年才为2.2%。可见,以上几国实行教科书免费供给时其教育经费占GDPGNP的比例均小于2010年北京市教育经费占GDP的比例。

2010年北京市义务教育阶段大致的学生数、教科书价格、教育经费投入情况以及国际经验可知,北京市2010年实现教科书免费供给有足够的财力支撑。

(四)北京市实行义务教育阶段教科书免费供给已有的基础

首先,在教科书的供给源头上,北京市有着独特的优势。一是在前期的基础教育课程改革中,北京市不但组织力量编写了一套在全市有较大使用面的义务教育教科书,而且在教科书的编写、试验、审查、出版、发行等全环节的管理上也积累了一定的经验。二是北京市有大量可资利用的教科书资源,如大量的教科书编写者、出版社、发行部门等在北京,丰富的资源有利于良性竞争,推出精品,同时也有利于统筹、协调,减少教科书免费供给的中间环节。

其次,在教科书的供给组织上,北京市有较强的力量和保证。当前北京市的教科书供给(主要指采购、发行等)除了市新华书店参与外,还有专门的二级批发单位从事教科书发行,教科书的采购、分发、调配、结算等有充足的人员和时间保障。如果实行教科书免费供给,政府可直接委托专门的发行机构将教科书分发到各校,并进行相应的协调和配合,效率和服务都将得到保证。

第三,已积累了一些教科书免费供给的经验。北京市2002年秋季起就已向经济困难家庭子女免费供应教科书,在教科书免费供应的经费预算、发放方式和监督管理等方面已积累了一定经验,这将为逐步实行教科书免费供给的各种措施的出台和问题的解决提供参考。

 

三、对北京市逐步实现义务教育阶段教科书免费供给的建议

(一)加大宣传力度,促使全社会认识到教科书免费供给是义务教育高标准、高质量发展和实现首都教育现代化的重要选择

首先,各级教育工编辑和管理人员在推进北京市义务教育成熟而稳定的发展过程中,应进一步认识义务教育的本质和各发展阶段的特征。也即随着义务教育高标准、高质量的发展,必然要求免费及其范围的扩大和程度的加深,义务教育只有免费才能真正长远的、高质量的推进,而世界很多国家和地区都把教科书免费作为义务教育免除学费和杂费外的首选。同时,要从实现首都教育现代化的角度来规划义务教育的发展。北京作为正在高标准、高质量发展义务教育的城市,教科书免费理应成为其义务教育免费的重要措施。其次,各级管理部门和学校等应通过多种途径和形式宣传或渗透这一认识,特别是在广大家长群体中营造良好的舆论氛围,发动全社会人员关心和支撑义务教育阶段教科书的免费供给。

(二)市、区县等各级政府应整体统筹教育经费的投入和分配,确保义务教育阶段教科书供给的专项经费,提高专项经费的使用效益

当前义务教育实行以县为主的管理体制,县级政府对义务教育的各种费用承担较多,应进一步加大市级政府对义务教育的投入和转移支付力度。北京市义务教育阶段教科书免费供给的经费应主要由市级政府统筹规划和保证。市级政府应根据各区县实际,在每年的教育经费预算中根据学生数和教科书价格对义务教育阶段教科书的总价进行测算,划拨专款予以保障;同时出台转移支付制度,对经济条件较差的地区和学校进行补贴。另外还应出台与经费投入、分配配套的多种管理和监督措施,保证和提高教科书供给专项经费和转移支付经费的使用效益。

(三)从现在开始市级政府应发动区县一同作好义务教育阶段教科书免费供给的规划,以有计划、分步骤地扩大免费供给的范围

从目前北京市的情况看,不管是经费投入还是具体实施措施,要一下子整体的实现教科书的免费供给都是不可能的,根据在校学生数的变化和教育经费的投入情况,教科书的免费供给只能是一个逐步推进、逐步扩大范围和程度的过程。市级部门应召集区县共同商议和制订义务教育阶段教科书免费供给的规划,如可考虑先在贫困家庭、农村地区实行免费,再过度到城区;还可考虑先免费供给必修课程教科书,再过度到全部课程教科书;或先在小学实行免费供给,再扩大到整个义务教育阶段;对免费供给的方式,也可考虑先实行教科书的重复使用,再过度到免费发放,或重复使用、低价借用、免费发放等措施同时启动。总的来说,就是要在充分调研和统筹规划的基础上,根据地区和学校实际分步、稳妥而规范的推进。

(四)梳理教科书免费供给过程中可能遇到的问题,提出可行的解决办法,并完善相关的配套政策、制度和措施

大面积的教科书免费供给对我国来说还没有现成经验,其虽只是教科书管理的一个环节,但却牵涉教科书管理的全环节,包括编写、出版、发行等;并且就是免费供给这一环节,也涉及到采用什么免费标准、采取什么免费方式等问题。当前可借鉴国外已实行免费供给国家的经验,结合已有小范围免费供给的做法,确定免费供给的标准和方式,并对其在具体实施中可能遇到的相关问题进行预测和梳理,提出科学、合理、可行的解决办法,并完善配套政策和制度、措施,为大面积的免费供给打下基础。

(五)在教科书免费供给过程中应加强管理、监督、反馈,促使免费供给的真正落实,提高免费的直接效益和间接影响

在教科书免费供给的实施中,相关责任部门和人员应加强管理、监督和反馈。管理主要指加强供给各环节的统筹和协调,减少重复劳动,提高工作效率。监督主要针对专门经费的预算、分配和使用,要保证经费到位,并且专款专用,真正使每个学生及其家庭受益,提高免费程度和免费的直接效益。反馈主要指听取学生、家长、教师、管理人员和社会人士等对供给各环节和免费程度、服务质量的意见、建议,以及时调整标准、方式和环节,扩大免费供给的间接影响。

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