教育政策研究的方法论问题

发布时间: 2005-05-13 来源: 必威 发布者:liuyin

 

 

  一、几个基本概念

这个题目涉及一些基本概念,如研究、政策之类,所以先探讨一下这几个概念。

(一)什么是研究

大家天天在研究,但真的说不好什么是研究。苏格拉底有一次遇到了一位大诗人,问他什么是诗。这个大诗人支支吾吾半天,答不上来。于是苏格拉底说,“你天天写诗,却不知道什么是诗,那一定是神在帮助你”。结果弄的大诗人一脸通红,十分难堪。有一个杂志登过一段“人民语录”,其中有关于研究的新定义:“狠抓”就是开会,“管理”就是收费,“重视”就是标语,“落实”就是动嘴,“验收”就是宴会,“检查”就是喝醉,“研究”就是扯皮。这是充满中国智慧的牢骚话,也说出了真相。研究常要开会讨论,的确需要扯来扯去的,更常常要在脑子里扯来扯去。大家再看看专家们怎么说。

为了做这个题目,我翻了三本专家的书,一本是陈向明的《质的研究方法和社会科学研究》;一本是叶澜的《教育研究方法论初探》;一本是必威耿申先生的《教育研究札记》。耿申先生的书,写的很好,这么枯燥的题材写的有趣好读,有人气。但他们都有共同的一点,都没有告诉我什么是研究,都是捆绑式的,陈向明说了什么是“社会科学研究”,叶澜说的是教育研究,耿申先生说的是学校研究、教师研究,没有告诉我什么是研究;他们也没有谈政策研究。所以,我就班门弄斧一次,简单说说什么是研究。

研究就是认识,用熟悉的语言表达,就是“务虚”行为,行动研究也是要一定的“务虚”。认识分成两类,一类是针对已知,一类针对未知。针对已知的认识,其实就是学习,所以学习是相对于已知而言的。学习是个体行为,而已知是社会公知状态,所以学习的社会学功能就是个体将自己的认识无知形态,与社会的公知形态一致起来,吻合起来。大家教育学喜欢用“社会化”称呼这种转化。那么,针对未知的认识,就是研究,所以研究是相对于未知而言的。研究可以是个人行为,也可以是小团体行为,还可以是职业分工行为,但研究的社会学功能目标,不是个体将自己的无知形态,与社会的公知形态一致起来,吻合起来,而是相反,不是解决个人无知的问题,而是解决社会无知的问题。因此,研究对社会的功能价值要大于学习,也要大于教育。可见,一个社会或国家没有研究,不重视研究,尤其害怕自由广泛的研究(这是语言陷阱,研究必然是自由的,不自由不能研究,不是研究),这也不能碰,那也不许想,更不许说,可能是个很富的国家,但必然是不可持续的落后国家。这一点,中西方不同的教育史本身已经证明了这一点,但是我相信在座的诸位不一定发现这一点。(大家的历史很长,教育的历史也很长,但大家的教育相信“述而不作”的学习或读书,研究并没有真正纳入到其中,伊斯兰国家的大学也比西方早,但他们的大学也完全被教义控制了一切,以至于落后到永不翻身的地步;而西方从洪保德明确将科研纳入高等教育后,研究被作为一个本体问题全面纳入到小学、中学教育中。说中国的高等教育不如人,而中国的初等教育或基础教育如何如何基础扎实、全面,还有可夸耀之处,这全是骗人的。中国的初等教育或基础教育最大本领,就是把孩子训练成能够高速运转的做题、写字机器和计算器罢了,这是现代社会里机器所做的事。)

研究是相对于未知而言的,那么,追问一下,未知的客观表现形式是什么?就是问题。所以,研究又是相对于问题而言的。因此,没有问题,也就没有研究。再进一步,没有好的问题,也不会有好的研究;没有高深的问题,也不会有高深的研究。因此,要懂得研究,就首先需要懂得问题。

现在,小结一下,学习的本质是复制、或拷贝,是社会公知在个体意识上的重现;而研究的本质是揭示、发现或揭密,是一种将未知转化为已知,并且可进一步转化为社会公知的认识活动。而揭示、发现或揭密是人脑的最奇异的功能和天职,因此,无论研究的外部形态如何多样和复杂,掺杂的外部行为动作是多么繁多,但其本质就是思维,是由问题引发的人脑内部线性和非线性的运算和除疑过程。

(二)什么是问题

这个问题太抽象,也没有时间在此议论,所以只能省略。这里只要假定诸位都是懂得这一点的就行了。

(三)什么是政策和政策研究

大家高教所做过不少课题,其中对政府部门提过不少政策建议。但说句实话,至今为止,我没有想过这个问题,好像我从娘胎里一出来就懂得什么叫政策啦。好在必威里没有苏格拉底,没有人问我什么叫政策,所以让我蒙混到今天。当然,蒙蒙胧胧我是知道一点的,政策是与政府或领导人有关的,与被政府或领导人的决策行为所影响的人群是有关的。在政策学中,政府或领导人用“决策者”表示,“被政府或领导人决策行为所影响的人群”,称为“政策对象群体”。

为了这个例会,我翻了袁振国主编的《教育政策学》,知道了政策就是政策法规的总和,狭义点的,就是指不包括法律条文在内的行政决定。这个定义没有明说这个“政策法规”或“行政决定”,是政府层面或国家层面上的,但它针对的范围就是指这一层面。如果是这样,那么没有政府或国家,也就没有政策了,更没有政策研究了。

政策就词源讲,是政治决策的缩写,英语里的policypoliticspolice 是同源的,所以政策是政治行为,也有政权性管理、控制的含义,政策研究也就是对政治行为和怎么实施政治行为的研究。正因为如此,政策学是从政治学分离出来的学科。古代政治行为和行政行为是一体的,政党政治则是资产阶级兴起后,才有的现象,并且又形成了政党政治和行政行为的分离规则,后者是带有中性的、专业性、专家性行为。这时才有政治性政策和行政性政策的分别,前者影响政党团体内部的构成人员,后者影响行政范围内的公民、法人。因此,广义讲,任何团体、组织内都有政策现象存在,而狭义讲,国家或政府层面的行政决定,属于政策。但在党政不分的国家,就不存在政治性政策和行政性政策的分别。政策的实质,都是依政治强势和政府权力为后盾,对受其支配、影响的人群的权益或关系,进行公开的分配和再分配或安排和再安排。

因此,说政策研究也是对政治行为和怎么实施政治行为的研究,是对的,但太粗。不是什么政治行为都研究,而是针对政策对象群体并且是公开的或可能形成文本的政治行为和行政行为,西方人称为“公共政策”,才是政策研究的对象。袁振国主编的《教育政策学》是这么说的:政策研究主要是对对象、过程和方法的研究。接下去对定义中的对象指什么,过程指什么、方法是什么,有一大堆说明。如果这个定义是对的,那么我得承认,大家的研究都不算政策研究,只沾点边。当然,在“政策研究”中间加上一个字,这个说法是可以的;就是它说的政策研究,实际上不是政策研究,而是指“政策学研究”。一字之差,关系重大。教育政策作为一门知识或学科的研究,与针对某个具体的社会实际问题出发而上升为现实政策的研究,是两回事。前者从问题到过程再到结论是现象到抽象的过程,属于理论研究;而后者只有中间过程是虚的抽象思维过程,问题是实际的问题,政策学中叫“政策问题”,结论需要演变为具体的决策文本和决策行为,不是为了说明一般的决策道理和一般的决策方法,属于行动研究。这一字之差,可能不是编辑没有表达清楚的问题,而是排字工人的问题。

因此,政策研究,就是针对可能形成政策来处理的实际问题并提出建议供决策者参考和选择的研究。以求真为主要目的的研究,即便可以带出政策建议,从严格的意义上讲,也不能算政策研究。其实,不用这种貌似科学、准确的语言说,政策研究就是从古到今谁都知道的一件事,就是替领导人出谋划策而已。因此,政策研究与政策学研究不同,具有强依附性。领导人或政府是皮,政策研究是毛,皮之不存,毛将何附焉。

知道了政策研究,也就知道了教育政策研究,就是指针对可能形成教育政策来处理的实际教育问题,并提出建议供决策者参考和选择的研究。教育政策成为国家政治和行政持久的关注点和决策行为,是教育在现代社会中的地位越来越中心化、功能越来越外部化及其实体机构越来越体系化的产物,从而也使得教育政策研究越来越专家化和职业化,不象以前教育政策问题只是思想家、政治家和教育家们夹带的话题。这使得教育政策研究的依附性,有所降低,但面临的内部竞争性以及体制内与体制外的研究竞争性大大增加了。

  二、 政策研究小史

早期时代,社会简单,常规决策只要领导人讨论讨论加拍拍脑袋就行,那时是没有也不需要独立的政策研究,但重大决策,还是要依赖当时的常识垄断者兼精神领袖的巫师或祭司来进行。后来社会规模扩大,社会构成复杂,单靠领导人拍脑袋不行了,巫师或祭司的见解也常常失灵,而巫师或祭司的精神领袖地位太高也使领导人心理不舒服,决策的机密性增加,于是就发展出半依附性的幕僚制度,如军师、师爷、门客之类,帮着领导人思考论证政策问题。这时政策研究是幕僚们的事,但幕僚们不只是对公共政策出谋划策,所以政策研究只是其部分职能。工业社会后,社会构成和所面对的问题更多更复杂了,政治与宗教分了家,而且政治与行政也分了家,常识发达且公开,教皇、政府、政党、领袖都被除了魅,公民或老百姓被启了蒙,有了知情权,不仅可以用手投票,还可以用脚投票,不象以前靠带蒙连骗就能治理他们,所以连幕僚制也不行了,就发展出了专家制,形成体制内专家制和体制外的专家制。体制内的专家与幕僚差不多,但是没有外部行政功能的闲官;体制外的就是靠市场交换来生存的,如美国的兰德企业、英国的什么机构之类就是。

政策研究对大家而言是最为国粹的东西。大家常说“百年之计,教育为本”;教育是先导性、基础性、全局性的事业,还说怎么怎么“率先”之类。这些,两千年前大家的古人早说过了。儒家经典《大学》开宗明义第一句就是:玉不琢,不成器,人不学,不知道,是故古之王者,建国君民,教学为先。在这点上,大家今天的提法一点也不比古人高明。这个“大学”,主要是指其阐述的道理和措施是一种建国君民的根本的大知识。怎么样,那时教育的政策地位,提的不必现在低吧?

其实,大家软学问中最悠久也最发达的就是两样东西,一个就是诗歌,一个就是政策研究。这是大家古人最喜欢搞的两样东西。说春秋战国是百家争鸣,百花齐放,其实就是政策研究百家争鸣而已。儒家、法家、道家、墨家、阴阳家等学说,说穿了都是政策研究,都是给当时的领导人出谋划策,所以学术的聚焦点都是社会人事,即便提出一些有关世界宇宙人性的假设,如老子的道、儒家的人性论之类,也是为了使自己的政策建议更唬人一点而已,至于专门探讨世界是原子组成的,原子有自由偏离度,假定两点间直线最近、两条并行线永不相交这些知识,是不受欢迎的无聊之事。所以当时名家公孙龙的白马非马的逻辑学说,杨朱的个人主义学说,甚至墨子比较站在穷人一边的非攻兼爱学说,荀子就批评为“知其用而不知其文”,更被孟子骂为“无父无君,禽兽也”(所以说,儒家也开创了一个很不好的头,就是打着忠君爱国为民的旗号骂人,搞政治判决和道德判决;这种传统直到现在还被司马男之类发扬光大着)。但是,连主张大一统和仁政的儒家学说,也没有在当时的政策研究的竞争市场上站住脚而被淘汰下来。道家就更别说了,因为整个地没有领导人所喜欢的积极进取精神。当时的中央比较谦虚,一些地方领导人,那时叫诸侯、大夫什么的,不学好,却学陈水扁,乘机搞分裂主义,所以儒家的主张也没有找到市场。当时受欢迎的主张就是能够帮助精兵强将、富国悍民,树立新权威主义的法家学说,跟现在的那个叫何新或康晓光的差不多;还有就是主张远交近攻、合纵连横的外交学说;搞智谋诡计的军事学说和鬼谷子的学说、也很受欢迎。

比较而言,道家是消极分子,也是消极主张。老子也不愿意提什么政策建议,是那个叫什么尹伊的海关关长非要他提,不然就不放他出关。不过老子提完了,洋洋五千字扔在那里就不管了。你爱听不听,爱用不用,骑着毛驴走了,有点贵族气。儒家是积极的政策主张,更是十分卖力推销自己的主张。孔子周游六国,孟子四处拜访,常常碰壁,累累如丧家之犬,但总是非亲自上门推销不可。孔子还广招下家门徒,让下家用十束干修买下自己的主张然后去兜售,跟现在的非法传销差不多。孟子更狂妄,说五百年必有王者兴,当今之世,舍我其谁也。儒家的积极态度和行为,是有根据的,因为儒家地位比较低下,是从给人送丧的吹鼓手演化过来的,所以需要积极主动靠近领导,才能改变自己的低下地位。但儒家却瞧不起自己的出身,孔子说“我少也贱,故多能鄙事”,意思是自己出身底下,干过很多放羊、给死人吹喇叭抬轿子之类的下等活;但他却瞧不起种地老农。孟子的老妈出身也很苦,但也十分瞧不起老百姓,看见底层老百姓多的地方,她就不干,要搬家,搬一次还不行,连搬了三次,一点劳动人民的阶级感情都没有。所以从马列主义的观点看,孔子和孟子老妈肯定属于背叛劳动人民的分子,是属于要清理阶级队伍的对象。

后来,大家的政策研究还上升为国家选拔人才的重要标准,成了科举的重要内容。隋炀帝上台后,就搞了个“十科举人”,还开创了进士科,把进士与试策结合一起。试策就是考试,但也是与时务之类有关的对策性考试。到唐代,就明确规定为明经科要答时务策三道,进士科答时务策五道,其中帖一大经。而经、策全通的为甲等及第;策答出四道,经答出四道以上的,为乙等及第。唐代考策问,题目大都涉及当时的政治、经济、学问教育方面的问题,要求被试者针对现实问题做文章,提建议,用以考查考生的政策水平和政治才能,而且各科考试能否通过,主要取决于策问。正因为太重要了,对付它的办法也多起来了,考生们就集中精力去背编在一起的旧策,原著倒没人去读了,独立思考更不说了。这跟现在的高考背范文、进行大量的猜题、压题性质是一样的。可见,大家并没有进步多少。

唐代领导人已经发现了这个问题,认为除了选出一些会背诵旧策的人来外,选不出真才实学,所以决定加试杂文两篇。到了明清,策问衰落,完全堕落为八股文了,什么起承转合、起股、束股之类乱七八糟的,我至今也没有搞清楚。康有为为此还写折子叫《请废八股试帖揩法试士改用策论析》,意思是说八股文摧残人才,祸国殃民,请恢复用对策论选拔人才,但改什么也救不了清代的命了。从政策研究的角度讲,康有为提了个无效对策,说明他也没有找准问题要害。

以上的政策研究小史,有什么认识论上的意义吗?有。

第一,政策研究古已有之,是大家学问遗产的重大部分。现在一谈政策研究,往往是拉斯维儿、南格尔等等,有点数典忘祖。当然,有一点也要承认,大家的政策研究是一直很兴旺,但的确没有上升到一般理论的层次。大家自古就缺乏这种抽象的兴趣,与人生功名无直接关系的研究,往往被认为是不识时务的无聊之举。所以机灵的聪明人太多,傻瓜太少,社会反而难得进步。

第二,从古代就可知道,政策研究取决于政策研究的需求环境的形成。需求环境兴旺,政策研究就发达。这是政策研究的社会根源。

第三,政策研究是政策研究之间的市场竞争行为和过程,也是政策研究各方努力影响决策者思想和行为的过程,所以政策研究本质上是入世的,不是为学术而学术的象牙塔行为。

第四,政策研究的成功,即被决策者采纳和实施,同样取决于当时主导的政策形势。儒家、道家的政策建议当时不被采纳,就是其主张离当时主导的政策形势太远。

第五,政策研究的立场不能离决策者的立场或价值偏好太远。墨家的主张就是离决策者的立场和价值偏好太远,在中国政治史上就一直默默无闻。所以,如果不能拉近立场或价值观,就不适合于搞政策研究,应该去搞抽象研究。

第六,政策研究结果的命运具有不确定性,但不应悲观。今天不被采纳,未必永远不被采纳,儒家学说从丧家迂腐之论到成为国家至高的意识形态的历史,就证明了这一点。这一点不是儒家偶然的悲喜剧,现代社会也常发生这种事例,如安德鲁飓风的例子就说明这一点,社会科学研究被再发现而拣起来的更多了。

第七,从第六可以引出,即便政策研究,它带有行动研究的具体化特征,但也不能完全以当时的一时一事的成败论英雄,必须有容纳它的适度超前性和多样性。因为作为思想,与任何资源是一样的,都需要适度的储藏和产生的广泛基础,以为政策研究就应该现要现产,订单式的,这种急功近利加工业化观念的杂拌想法,是对研究本质的无知的产物。政策研究只能这样的话,很可能某个政策研究的结果产生后,实施它的机会和形势已经一去不返了。

三、方法论问题讨论

方法论是个很复杂的哲学性问题。即便是研究者,也会有一种本能而美好的潜意识,希望有一种万能普适的方法,以便像拥有点金术,可以成功地应付一切。抱着这种心理听我的讲座,肯定会失望的。为这个例会,我读了叶澜的《教育研究方法论初探》,但说句实话,我也读不懂;比我当年读科恩的科学哲学、怀特海的数理哲学,还难读。叶澜女士的讲话是极富有激情和感染力的,但搞方法论很容易走火入魔,就把一个水灵灵的女同志给糟蹋了,所以我对女同志搞哲学和方法论之类总是怀有偏见。

这里无法先容叶澜先生见解,太庞杂了。这里说的方法论,没有什么复杂的意思,只是指大家在政策研究中常会遇到的一些具有一般性而需要多加注意的思考方法上的问题。注意这些问题,可能有助于提高政策研究的质量和水平,加深研究者本人对政策研究本身的理解。

(一)理性三点

教育政策研究是理性活动,这不用多说。讲理性必然要扯到亚里士多德,这里也没法展开。亚里士多德把理性看作为人的第一本性,这是大家古人没有的思想,在儒家那里没有理性的概念,理和智凑在一起,最多是第三、第四本性。理性,我总结了一下,发现它就会干两件事,一是计算,一是刹车,所以理性就是沉着理智的计算,其次就是常常对你的欲望或冲动之类说“不”。这是现在时髦的语言,但确是政策研究必备的品性。当然,如果我只说出这些来,那么也太不敬重你们这些专家了。理性在教育政策研究中要加注意的含义,有三点。第一点是要相信自己的理性,第二点是不要太相信自己的理性,也就是西蒙说的,研究者也只有有限理性,不是全知全能者;第三点则是西蒙没说的,是我加上去的,就是政策对象群体也是理性的,甚至比研究者更理性。这就是亚里士多德第一假设的意义,不能有意无意地忘记这一点,以为只是你在计划别人,实际上政策对象群体也在计划你。这不是我在瞎说,《从人口大国到人力资源大国报告》的研究者们,就不懂或不愿意弄懂这一点。因此,政策研究常常需要换位思考,就是站到对方的立场、价值偏好上思考。换位思考没有更好的方法,常常要用古老的内省法,就是俗话所说的将心比心。如果没有换位思考,我不太相信这样的政策研究,会有什么人本价值,也不相信会有真正的实施效果。

(二)政策问题的发现和认定

政策研究的直接目标,就是形成政策建议或者政策文本。对必威这样的机构,好像不存在政策问题的发现和认定任务,因为主要是接课题方式的,课题接来了,政策问题也就一起批发下来了。谁都知道提出一个好问题,就意味着研究成功了一半,但显然不是任何问题都能成为政策问题的。因此,研究开始之前,首先要仔细探讨、确定问题,看看能不能提出真正的政策问题。这一点,高教所做的不好,所以没有经验可提供。但也有一点做的比较好,就是并没有被上面批发下来问题,完全牵着鼻子走。比如,行政部门很想具体知道在未来一段时间内,北京到底需要培养多少博士、多少硕士、多少本科和专科生之类,以便管理上更有计划性。想法无可非议,但研究不能被这种美好的希翼牵着鼻子走,不然恰好证明你的研究缺乏理性,既不能计算,也不会刹车。首先,当然是大家缺乏这种全知全能,也不可能在这么短的时间内完成这一庞大的任务。第二就算有这种能力,我门也无法搞到北京市所有部门的人力资源的存量和变量的第一手材料。第三,即便能搞到所有这些材料,大家也不可能了解北京市所有部门本身在未来几年中可能的动态变化状态。第四,即便一、二、三条都满足了,但北京并不是一个封闭系统,大家更无能力控制所有部门在未来几年中用人的主观偏好的变来变去,所以可能等大家做出来的时候,这些精确的数字,已经变的毫无意义了。比如,当学位追求不断攀升之时,市场却发出对没有工作经验的大学生不接受的信号,当一个IT本科生去年年薪可6万,今年就只有1.8万了。这种单纯的精确数据有多少意义呢?所以,大家能做到的是通过研究,告诉行政部门北京会出现的几个重要而可靠的人力需求趋势,既有量的考虑,也有质的考虑,需要从政策上考虑。发展中心,就我所知,也有上好的表现,比如他们论证北京能否成为国际教育中心的课题,就表现出了很好的独立思考。这个课题我参加了一点,并提供了自己的思想,其中一个思想是:成为一个国际教育中心要比成为一个国际经济中心难的多,时间长的多。结果,给了我100元钱,所以我的思想就值100元。

在这个问题上,最可能出现的毛病是两个,一个是提出似是而非的假问题,一个是为目标而目标。

我从大家的2002年的蓝皮书上就发现有假问题。比如,“从总体上看北京是全国教育与人力资源最发达的地区,但在部分发展指标上北京已经落后于一些发达地区”。我知道编辑的意思是什么,但这种提法就是假问题,因为北京既不需要也不可能所有的发展指标都比别人强,比别人高;即便可能,也没有什么意义。而且这种提法也堵塞了政策建议的可能,因为有强有弱是正常现象的话,那么发现北京的这一落后也意味着不需要提什么政策建议;如果认为这些指标落后是要改进的,那么由于北京也不可能所有的发展指标都比别人强,比别人高,所以也意味着提出政策建议也是毫无意义的。还有“从发展速度看,近十几年来北京教育与人力资源开发水平显著提高,是国内发展速度最快的地区,但与国内经济发达地区相比,有些领域的发展态势不容乐观。”这种提法与上面是一样的,也是个假问题。

比较是政策研究中最常用的方法,但也是最容易出问题的方法。比较有两个作用,一个找出自己不如人之处,一个找出自己比别人强。一般大家不会喜欢说自己不如人,但有时为了另一个目的,却乐意说自己不如人,因此比较的结论实际上就是比较前自己所希翼得到的东西。比如,现在整天喊教育现代化,于是找出一些指标,然后比较,然后说大家哪儿哪儿还不够现代化,哪儿哪儿现代化的程度不如人。听起来很谦虚,但这些指标都是经过自己精心挑选或者经过脱敏处理的,那么,这就发生一个问题,这样的现代化就是大家应该追求的现代化吗?甚至,这样的现代化真是现代化吗,也成了问题。又比如,教育经费不如人,这是近年来教育界上上下下最不忌讳的公开话题,指标是占GDP的比例,不再有领导人认为这是在泄露国家机密了。大家的指标是很低,比不上一个乌干达,更不用说美国了,然后就提出政策呼吁,应该如何如何提高教育经费比例。说大家的教育经费所占GDP比例比美国或西方低很多是一个事实,但如果考虑中西方的实际消费水平,那么低得程度不象所占GDP比例上那么大,也可能是个事实;更重要的是,教育经费低是一个问题,但就算把这个比例提高到美国标准,但这样做的结果,是否大家教育的实体及效能的改变也能达到美国的高标准?如果结论是不确定的,那么经费问题就不是首要问题,这样比较出来的问题就不是真问题,而是一个主观问题。就如某某大学要成为国际一流的大学,嚷嚷自己的经费与一流大学的差距如何如何大,于是呼吁上级应该连续三个、四个18个亿的高额经费支撑。那么,是否连续三个、四个18个亿的高额经费投入,这个大学就真的成为世界一流大学了呢?如果结论不肯定,那么这个大学的问题首先就不是钱的问题,很可能它就是一个烧钱的黑洞,投再多的钱也无济于事。

可见,比较有很大的主观性,比较出来的问题,很可能是个主观问题,而不是政策必须解决的真实问题。这类毛病不只是大家有,郝克明主编的《当代中国教育结构体系研究》、《从人口大国到人力资源大国报告》这类研究中一样存在。因此,比较出来的问题,如果不加以深究考问,就成了为目标而目标的问题,这样提出的政策建议,往往是地对空导弹。

那么,教育政策问题的发现和认定,有没有一些一般性的方法可供参考?袁振国主编的《教育政策学》从发现和认定的一般模式上提供了看法。这里,我提供几点经验上的一般看法,认为有三点需要经常注意一下,可能对大家有意义。

一点是全局性,就是说要从多方面、多角度来思考、提出的问题,是否在现实的教育问题丛中具有全局性。这是提高教育政策研究质量的首要一步。这一点做好,就可以使人眼睛一亮。就课题而言,全局性就是在一个课题范围,提出的问题是否具有统领性,提出和解决这个问题是解决该课题其他相关问题的根本或关键。

第二点是长期性,就是说认定的教育问题,可以成为教育政策长期关注的对象。这样的问题,一提出来,先行的研究者也就有了长期吃饭的资本,说好听一点就是所谓的“滚动研究”之类。

第三点是反复性。教育中有些问题不能完全解决,但又需要解决,解决的方法也只能把问题控制在合理的度之内,但不可能像切除肿瘤那样彻底切除。例如,有课程存在,就会有课程的问题,有教学存在就必然有教学的问题,等等;这些问题是相同的,但彼此之间又有很大差异;这些问题差异很大,但又常常属于同一范畴。教育研究存在的本体论依据,也是因为这些问题是永恒的、会反反复复出现,不存在一次性解决的可能。但是,它能不能成为教育政策关注和处理的问题,能不能作为政策问题提出而被决策者响应?这就需要政策研究上的特殊敏感性,能捕捉到它成为政策问题的时机和形势。这种问题提的好,马上就可能得到决策者甚至上下整体的响应。这可能属于政策研究的基本功,但很遗憾,我也不具备。

(三)扩大信息基础问题

这是两年前我从阿马蒂亚.森那里学来的,现在贩卖给你们。他的思想很古典,但又很现代,是规范性的,但又是工具性的,是思想的,又是技术的,能够把这几者结合的如此天衣无缝,不是大知识家是做不到的。他的这一思想涉及对政治学、经济学、社会学的重要学派的思想的分析评价,他说“每种派别的长处和局限,在很大程度上,可以通过考察其信息基础的范围和限制来理解。”这一思想重要意义在于,它打破了社会学科各派僵硬的价值壁垒,为通过信息基础扩大来消除价值对抗提供了可能性。由于社会学科的思想,都会带出政策含义,所以他的这一思想就有一般方法论的意义,但扩大信息基础的重要性,对政策研究而言意义更直接些。

这一思想的基本含义是:对各种价值要素共同考虑,区别对待。前者的意思是不把某种、某些价值要素事先排除在外,后者的意思是给予特定的价值要素以特定的权重,如对具有公共物品特征的价值要素,加权要大一些,在程序上具有优先地位。我把它用到政策研究上予以说明一下。

如果说理论研究,需要片面性,片面性有助于深刻性的产生,而众多的深刻的片面性互补才能构成有意义的全面性。这是各种思想流派之所以存在的本体论根据。但政策研究,不是政策学研究,却不能持有这样的信条,不能完全靠单打独斗,即便你是天才,在现代社会也很难立足,何况现代社会已经无法产生像亚里士多德或诸葛亮那样的通才人物了。因此,政策研究不仅是集体作业,更需要尽可能地扩大研究的信息基础,尽可能聚拢价值偏向各异的信息和人员,才有可能使研究结果聚拢更大公意而具有更大的普适性或可行性。从单纯道理讲这不是难事,但实际行为上很难做到,因为每个人,即便是研究者也不是超脱的,会小心保卫自己的价值偏好,更主要是这样做政策研究很辛苦,不仅是脑力劳动,也是体力劳动。

其次,是要考虑,给予什么特定的信息要素以特定的权重或优先性。最简单的办法,当然是领导说了算,这好像是无可奈何的事;但政策研究的功能之一,也是要影响决策者的思想和行为,如果你能充分详细地说明某些信息要素,为什么需要赋予特定的权重或优先性,相信决策者也有理性明白,即便真没有,研究者的责任则尽到了。58年的大炼钢铁就是一个为目标而目标的典型的决策例子。我相信有当时决策者思想狂热的一面,但也相信当时很可能没有人敢充分详细地向决策者指出,哪些信息基础具有更大的权重或优先性。钢铁重要吗?那当然;制定钢铁赶超目标有意义吗?那也当然。但钢铁是个极为复杂的概念,如果你不知道或无法完全知道,??这就是市场为什么需要存在的理由,??各式各样的钢铁的实际需求,以及生产它们的各异条件、可能性和复杂性等等这些极为复杂和细化的信息,??这些信息应具有大的权重,??而仅仅依据钢铁的一般概念加数量概念,就制定一个发展钢铁的政策目标,那么这样的目标即使达到了,也不是在解决问题,而是在制造问题,成了政策灾难。更何况,钢铁是重要,但生活更重要,??这个价值要素或信息就应该赋予更大的权重或优先性,??大家总不能每家抱着一大堆钢铁过日子吧?反之,家里一点钢铁没有也不行呀,那样大家退回到原始社会了。

如果用这个思想再去看看大家的教育政策目标,我相信可能会发现一些新的问题。但这个任务只能留给在座的诸君了。

(四)政策研究的模式及难点

政策研究或教育政策研究,与一般研究一样,应该说没有什么固定的模式,一切依据实际问题的性质和特点为转移。但人的研究行为与一般行为一样,也是受惯性支配的,惯性也最合乎经济学的理性人假设,因此也会形成一些固定化的模式。我翻了一下蓝皮书,发现模式是存在的。一般是三步曲:首先是现状的调研、先容之类,有的这一部分可能加些历史沿革之类;第二部问题分析;第三部是提出建议或政策建议。就高教所来说,第一部分往往是成就先容,如领先地位、有力支撑之类,然后是问题和不足,再然后是建议或政策建议。第一部分的差异会大一些,有的来源于调研、实验,有的来源于对已有资料的梳理,但后两部分一般不会有太大的差异。

这种慢慢形成的固定化套路,是提高政策研究效率和时效所需要的,但也是危险的,有可能使政策研究结果成为流水线上划一的产品,它会使政策研究变的得没有思想,形成老生常谈,因此政策研究更需要从广泛学科不断去补充理论涵养,需要不断反思政策研究背后所蕴涵的、常常连自己也未必觉察的价值偏好。这一点,张熙的课题中有很好的表现。

但是,这三部分中,那一部分最难?就我的经验而言,是政策建议最不好提。也就是耿生先生在“空疏的研究”一文中挖苦的“马后炮”研究,他认为这种研究提不出工作对策,即使提出对策,也是这么三条:第一,要进一步加强领导,建议指定专人抓这项工作;第二,要进一步发动群众,广泛宣传这项工作在教育改革、提高办学效益和提高教育质量中的重要意义;第三,要增加这项工作的经费投入。我翻了蓝皮书,觉得耿生先生就是在说大家呢。当然,还要加上“学习文件,转变观念”这一条。

政策建议不好提,客观上是对决策部门的工作职能、程序、权限和风格等不了解所致,主观上是对政策建议本身没有系统对比梳理。在一个孤立的课题里,你的政策建议也许是合理的,贴切的,但对决策部门而言,可能这种类似性的政策建议他早已听多了,是毫无新意的老生常谈。这时指望你的政策建议能打动决策者,起到影响决策者思想和行为的作用,就很难了。因此,政策建议不应贪全贪多,应舍弃那些谁都爱提的老生常谈,而在最有可能采纳的某点或某几点上,进行细化。

政策建议不好提,还有是政策建议不对称的问题。比如,你提出、分析的问题具有战略性,但你的政策建议只具有战术性,显然采用了你的建议也不解决根本问题;或者相反,问题是具体战术问题,但政策建议却大而无当,有小题大做的嫌疑。其次,对政策建议应达到的效应缺乏预期和告知。政府部门希翼政策建议越具体越好,也希翼采纳了你的建议问题一下子就能解决。这种想法是决策者的最习惯性的想法。有时研究者很难完全迎合这种要求,但又不能完全不迎合。这时政策建议应该提供利弊比较,只有次优选择,没有最优选择,而且有时需告知该政策问题的解决是否具有动态特征,即必须依据实施的反馈信息不断调正措施,才能逐步解决。如果不把这些揭示出来,政策建议往往无效。

(五)向两头发展

教育政策研究一般可分为被动形态和主动形态。按政府部门或领导人的某个政策意图,去进行的教育政策研究,或者争取到的课题或下达性的课题,如果带有明确的政策意向,都算教育政策研究,也都可以算是被动形态的教育政策研究。但对一个机构来说,在市场经济时代中,被动形态的教育政策研究是必要的,但又是不够的。高教所在这方面有过设想,提出了高等教育政策学研究领域的勾画,但实践上还没有做到,更没有做好。

被动形态的教育政策研究可以看成是一个中间阶段,需要主动向两头延伸或发展。一个方向就是向技术化方向发展,就是使教育政策研究,形成一个用大量环节和细节支撑起来的可以操作的系统。这是教育政策研究的结果形成市场吸引力的前提。这一点,基教所的梁威所长有出色表现。她的数学分层测试卡,就是技术化的一个很好的例子。她的分层测试卡会遇到一些价值障碍,也可能被用歪了,但思路是对的。但问题是,她的思路没有被大家加以一般化,只局限于一个中学数学教学的领域。这种说法,由于我不了解其他所、中心的实际情况,所以很可能是错误的,但就大家高教所而言,则是对的。如果大家知道肯德基设立一家新店,要怎样做事前的调研论证,也许对什么是技术化留下深刻的印象。这种调研实际上是一种流程化或程式化的操作和运算,是一种很具体的半体力劳动。比如,它要找一家专业企业做这件事,这家专业企业首先要确定一个商业圈。商业圈的确定,有一些极具体的指标,比如,其中商场有多少,1000万元年营业额的加几分,5000万元的加几分,一条公交线加几分,一条地铁线加几分,等等;由此判断这个商业圈是否成熟。成熟的商业圈确定后,要找到这个商业圈的聚客点。显然不在聚客点中,即便在商业圈之内,也依然是很大的风险。聚客点确定也有很具体的指标。聚客点确定后,还要确定客人行走流向,如公交车站到你这儿,商店出来到你这儿,地铁出来到你这儿,等等,要派人实地行走,卡表计算,等等。以上的数据收集完了,就往电脑输入,结果就出来了,这样大体上设新店的风险率就很低很低了。这也就是肯德基、麦当劳扩张为什么很少失败的重要原因之一。这种研究实际上已经是一种很技术化的操作工作了,其中只有对有些具体指标需要动态的修订、调整或不断的完善,才较多地显示出研究的非线性特征。

同样,运用到教育政策研究上来,起码有两个领域完全可以向技术化方向发展,一个就是建新校的论证,另一个就是教师培训,起码是中小学教师的培训。这里只简单谈一下后一个问题。现在提出教师专业化,这很好,但还要加上职业化。肯德基的一个员工进来,要培训200小时,资格合乎条件的一个经理要培训5个月。而大家的中小学老师,从事的工作比肯德基店一个服务员的工作要复杂而重大的多,但有什么规范的职业化培训吗?可能只是一些常识上的补充或进修,如教育学、心理学常识、或所教学科本身的充电,最多也只是增加普通话方面的要求。那么在仪态仪表、行为态度、语言规范、法律意识、心理素质、课堂处理技巧等等方面,有没有系统的职业培训,我看是没有。正因为没有,使得学校和教师的作用半径可任意伸缩,有的可能超出了法律的界限。比如一些重点中学让孩子早上必须720到校,又留下一大堆作业,我看就不合乎国际公法和大家自己的未成年保护法。我观察过一个小学,发现进进出出的教师脸上永远没有微笑,永远是扳着脸,好像全世界都欠着他们的。这样的学校我肯定是不会让孩子觉得学习和学校生活有什么乐趣,好像孩子来到这个世上就是为了受罪似的。在我看来,一个小学老师懂得那点常识还在其次,首先你会不会微笑,对孩子有没有这种感染力和亲和力,让孩子觉得跟你学习是一种幸福,精神上明朗通达而不是压抑无助。如果连微笑都挂不住,就不要当小学老师,去当大学老师好了。这应该成为一个起码的职业标准。

还有一个是着装。中小学学生被要求统一着装,冬夏也不同,孩子年年在变化,学生装也需要跟着变。如果你不买,老师也恐吓学生,有的活动就不让他参加,弄的家长很烦恼。可是,我观察了一个小学,却发现从校长到教师,自己着装却很随便,很自由。这当然反映了大家的传统,权力越大、地位越高,就可以约束越少的传统。其实,这完全搞反了,作为职业,你校长和老师的着装,才首先需要统一和端庄,才可能对受教育者形成潜移默化的不言之教。现在校长和老师自己随随便便,却对学生这严格要求那严格要求,结果就是使孩子发现大人很虚伪。一旦孩子发现了大人的虚伪,就会向两种人格倾向发展,一种就是专门揣摩大人心思的乖巧的小奴才人格,一种就是觉得自己一直在受骗而对抗社会的反抗人格,更多的孩子是形成以上两种人格因素混合的机会主义人格。

这种现象说明,在这么一个重要而广大的教师职业,还缺乏有效的职业化训练和规范,而这方面研究是可以发展出很技术化的应用操作系统,成为具有广阔市场吸引力的东西。

另一个就是向抽象化发展。大家的很多研究都是针对一地一事的研究,即便都带有政策含义,但也局限于北京一地范围。因此,对他人、他地的影响和作用就很有限。因此,大家的研究只停留在蓝皮书的层次是不够的。这需要大家在这个积累的基础上,分析哪些政策问题具有共性,哪些政策措施、哪些研究方式具有一定的普遍性,进行再思考上升到更为抽象的前理论层次。这种抽象未必到达政策学的完全抽象的理论层次,也许并不必要,但确是他人、他地在思想、理论上可更多借鉴的一般性的经验常识和启示。如果没有这个层次的东西,必威的对外影响力就很有限,必威最多是一个研究的工匠作坊,而不是一个思想集合地。耿申先生发明的首都教育规律,也无法有效的体现出来,而却会像他自己所说,一实验就成功,一推广就失败。

 

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